Кейс І. Нецільове використання коштів у закупівлі теплопостачання. Так… але ні!

27 травня 2018
18
Середній бал: 5 із 5
  • Теми:

Часто буває, що перевіряльники трактують дії замовників-бюджетників як нецільове використання бюджетних коштів. І навпаки — доволі рідко суд доходить висновку, що таке трактування не має під собою законного підгрунтя. Тож у таких справах обгрунтування судів та їхні висновки мають особливу цінність. Як ось у цій — про закупівлю теплопостачання

Кейс І. Нецільове використання коштів у закупівлі теплопостачання. Так… але ні! ЯРОСЛАВА ДУБРОВА,консультант з публічних закупівель, Київ

Предмет закупівлі товарів, робіт, послуг: як визначатиУявімо, що замовнику потрібно закупити послуги з теплопостачання. Для цього він провів закупівлю за рахунок асигнувань, затверджених в кошторисі за певним кодом програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів (КПКВК). Проте під час ревізії у нього працівники органу держфінконтролю заявили, що за таким КПКВК видатки на закупівлю теплопостачання спрямовувати не можна.

Замовник з цими висновками перевіряльників не погодився і вирішив доводити свою правоту в суді. Як думаєте, має він шанс виграти справу?

У схожу ситуацію потрапило Територіальне управління Державної судової адміністрації України. На прикладі його позову і дізнаємося, чим все це може закінчитися.

Перебіг подій

Почалось усе з того, що Східний офіс Держаудитслужби України в Кіровоградській області (далі — орган держфінконтролю, відповідач) провів планову ревізію в Територіальному управлінні Державної судової адміністрації України в Кіровоградській області (далі — замовник, позивач). За результатами ревізії орган держфінконтролю виявив порушення законодавства, в т. ч. установив нецільове використання коштів.

Наведемо важливі подробиці.

Ревізія встановила, що за бюджетними програмами КПКВК 0501010 «Здійснення правосуддя місцевими судами» та КПКВК 0501020 «Здійснення правосуддя місцевими та апеляційними судами» в періоді, який перевіряли, асигнування були затверджені на утримання безпосередньо судів, а не органів, які забезпечують їх діяльність. Проте фактично за рахунок цих асигнувань замовник проводив видатки на утримання самого територіального управління судової адміністрації.

Тобто перевіряльники встановили, що замовник провів видатки на оплату теплопостачання всупереч напрямам використання коштів, визначеним КПКВК, за якими передбачена оплата.

Тож дії замовника орган держфінконтролю вважав такими, що призвели до нецільового використання коштів. Це — порушення бюджетного законодавства, а саме:

Далі — гірше. На підставі акта ревізії 27.01.2017 в. о. начальника органу держфінконтролю видав розпорядження, яким зобов’язав замовника зупинити операції з бюджетними коштами. І цього ж дня орган держфінконтролю надіслав на адресу замовника лист-вимогу, за яким замовник мав усунути виявлені порушення.

Замовник не погодився виконувати вимогу, бо вважав її необгрунтованою. Тож і оскаржив її до Кіровоградського окружного адміністративного суду (далі — суд).

Обгрунтування у справі

За позовом позивача до органу держфінконтролю скасувати вимогу за результатами ревізії суд проаналізував всі матеріали справи. Що ж установив суд?

Дії — за Положенням

Замовник провадить свою діяльність відповідно до Положення про територіальне управління Державної судової адміністрації України в Кіровоградській області. А саме, він виконує функції розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності територіального управління та місцевих загальних судів Кіровоградської області.

Територіальне управління є юридичною особою, яка має самостійний баланс і рахунки в органах Казначейства (ч. 6 ст. 154 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 № 1402-VIII, у редакції, чинній на момент існування спірних правовідносин).

Бюджетні повноваження контролює Казначейство

Казначейське обслуговування бюджетних коштів передбачає контроль за провадженням бюджетних повноважень (п. 2 ч. 1 ст. 43 БК), коли:

  • зараховують надходження бюджету;
  • розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов’язання та проводять платежі за цими зобов’язаннями.

Реєстрацію та облік бюджетних зобов’язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Казначейства проводять за порядком, затвердженим наказом Мінфіну від 02.03.2012 № 309 (далі — Порядок № 309).

Так, розпорядники бюджетних коштів подають до відповідного органу Казначейства Реєстр бюджетних фінансових зобов’язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів на паперових (у двох примірниках) та електронних носіях. А також — оригінали документів або їх копії, засвідчені в установленому порядку, що підтверджують факт узяття бюджетного зобов’язання та бюджетного фінансового зобов’язання.

Пункт 2.4 Порядку № 309 відводить для цього 7 робочих днів з дати прийняття до виконання бюджетного фінансового зобов’язання.

Алгоритм проведення переговорної процедури закупівель

Господарські зобов’язання — за умовами договорів

До виконання господарських зобов’язань висуває свої вимоги і Господарський кодекс України (ГК).

Кожна сторона повинна вжити усіх заходів, необхідних для належного виконання нею зобов’язання, враховуючи інтереси другої сторони та забезпечення загальногосподарського інтересу«.
(ч. 2 ст. 193 ГК)

Порушення зобов’язань є підставою застосувати господарські санкції, передбачені ГК, іншими законами або договором.

Тож суд проаналізував умови договорів та додаткових угод, укладених замовником. Щоб отримати послуги теплопостачання і належно провадити свою діяльність, замовник у перевіреному під час ревізії періоді уклав з КП «Теплоенергетик» (далі — учасник) три договори про закупівлю послуг за державні кошти — від 12.03.2014 № 39, від 23.02.2015 № 22/4 та від 01.04.2016 № 111-16.

Предметом цих договорів є зобов’язання учасника надати замовникові у 2014-2016 роках послуги з теплопостачання — постачання пари та гарячої води. А замовник зобов’язувався своєчасно оплачувати надані послуги за встановленими тарифами у строки та на умовах, передбачених цими договорами.

Розрахунки за використану теплову енергію замовник провадив щомісяця за виставленими рахунками та актами виконаних послуг. Його платіжні зобов’язання за умовами договорів виникали в межах бюджетного призначення.

Замовник належно виконував умови цих договорів, що посвідчують відповідні рахунки-фактури, акти виконаних робіт. Саме ці документи є первинними документами, які фіксують факти господарських операцій. Вони і є підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій.

Висновки суду

Про дії замовника

Суд проаналізував положення бюджетного законодавства, зокрема щодо нецільового використання бюджетних коштів, заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, та обставини справи. І дійшов висновку, що замовник провадив розрахунки:

  • відповідно до наданих учасником первинних документів;
  • в межах кошторисних призначень на оплату вказаних послуг.

Суд врахував, що договори про надання послуг теплопостачання є договорами про закупівлю послуг за державні кошти. Тож об’єктивно за ними беруть бюджетні зобов’язання та проводять платежі в межах бюджетних призначень та бюджетних асигнувань на поточний рік. Про це безпосередньо і зазначено в умовах договорів.

Касові видатки на оплату послуг теплопостачання у 2014-2016 роках замовник проводив:

  • відповідно до актів виконаних робіт, паспортів бюджетних програм, затверджених кошторисів, планів асигнувань;
  • на відповідні цілі, а саме за КЕКВ 2271 «Оплата теплопостачання».

Тож суд зауважив, що висновок органу держфінконтролю про нецільове використання бюджетних коштів позивачем є таким, що не має свого фактичного підтвердження.

Нецільове використання бюджетних

коштів належить до порушень бюджетного законодавства

Ба більше. Є помилковим висновок органу держфінконтролю про те, що замовник провів за рахунок асигнувань, затверджених в кошторисах за КПКВК 0501010, КПКВК 0501040, КПКВК 0501020 на 2014-2016 роки, та спрямував видатки, передбачені на утримання місцевих загальних судів за КПКВК 0501040, КПКВК 0501020 на сплату за спожите тепло апаратом територіального управління, що утримується за рахунок коштів за КПКВК 0501010.

Адже договір є обов’язковим для виконання сторонами (ст. 629 Цивільного кодексу України; ЦК). А стаття 526 ЦК передбачає таке:

Зобов’язання виконують належно відповідно до умов договору та вимог ЦК, інших актів цивільного законодавства, а за відсутності таких умов та вимог — відповідно до звичаїв ділового обороту або інших вимог, що звичайно ставляться.

⚡️ За які порушення у закупівлях штрафують аудитори

Про основи фінансового контролю

Суд нагадав також вимоги Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII.

По-перше, що фінансовий контроль органи держфінконтролю провадять, щоб виявити порушення та вжити заходи для їх усунення.

По-друге, що такі заходи повинні бути ефективними та пропорційними. Тобто спрямованими на те, щоб фактично усунути виявлені порушення. А також — дотримати необхідний баланс між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи.

По-третє, вимоги органів держфінконтролю мають бути законними, обгрунтованими, зрозумілими, чіткими та такими, що не допускають неоднозначного їх тлумачення.

Про практику Європейського суду

Суд під час ухвалення рішення застосував також практику Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), що визнана джерелом права і є обов’язковою в Україні (ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 № 3477-IV).

Кожен має право на... розгляд його справи упродовж розумного строку... судом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру...«.
(п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікована Україною 17.07.1997, набула чинності для України 11.09.1997; далі — Конвенція)

З огляду на цю норму Конвенції, суд звернувся до практики ЄСПЛ. Ось які висновки ЄСПЛ він взяв уваги.

Перший (рішення у справі «Бендерський проти України»). ЄСПЛ нагадав: відповідно до практики, що відображає принцип належного правосуддя, судові рішення мають достатньо висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов’язку можуть різнитися залежно від природи рішення, їх слід оцінювати в світлі обставин кожної справи. Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді «заслухані», тобто належно вивчені судом.

У нашій справі суд зауважив, що орган держфінконтролю у вимозі не зазначив, які саме заходи мав вжити замовник, щоб усунути виявлені порушення. Але ж принцип обгрунтованості рішення суб’єкта владних повноважень передбачає, що рішення повинно ураховувати усі обставини, грунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Другий (рішення у справі «Суомінен проти Фінляндії» та у справі «Гірвісаарі проти Фінляндії»). ЄСПЛ вказав, що орган влади зобов’язаний виправдати свої дії, а для цього — навести обгрунтування своїх рішень. Одне з призначень обгрунтованого рішення — продемонструвати сторонам, що їх почули.

Про вимоги КАСУ

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони з урахуванням частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Зокрема: з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обгрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення, щоб прийняти рішення чи вчинити дію; неупереджено, добросовісно, розсудливо.

Тож суд встановив, що рішення відповідача, оскаржуване позивачем, прийняте з порушенням цих вимог. І відповідач не виконав свого обов’язку довести правомірність прийнятого ним рішення.

Усе це і обумовило висновок суду у справі від 10.04.2017 № П/811/140/17. Він постановив:

  • адміністративний позов задовольнити;
  • визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2 листа-вимоги органу держфінконтролю про усунення порушень, виявлених під час ревізії 27.01.2017.

Це рішення набрало законної сили 28.09.2017. Ознайомитися з ним можна в ЄДРСР за посиланням: reyestr.court.gov.ua/Review/65903574#.

logo