Централізовані закупівлі: досвід ЄС підтверджує доцільність

17 травня 2016
32
Середній бал: 5 із 5
  • Теми:

В Україні закупівлі здійснюють здебільшого децентралізовано. І ця система не досить ефективна, адже не дає змоги повною мірою отримувати переваги від економії за рахунок обсягів державних закупівель, забирає багато часу та ще й сприяє корупції. Та в новому Законі про публічні закупівлі передбачена можливість проводити закупівлі централізовано. Водночас у країнах ЄС є позитивний досвід централізованих закупівель

Централізовані закупівлі: досвід ЄС підтверджує доцільність

ОЛЕКСАНДР ШАТКОВСЬКИЙ,старший експерт Проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС», Київ
Централізовані закупівлі: досвід ЄС підтверджує доцільністьДАНА МІТЕА,експерт Проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС», Київ

На сьогодні переважна частка закупівель в Україні здійснюється на децентралізованій основі, а це зумовлює те, що більше 15 тис. юридичних осіб, які є замовниками у розумінні Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 № 1197–VII, самостійно, проте із залученням не менше п’яти працівників (необхідний законодавчий мінімум для діяльності комітетів з конкурсних торгів), проводять процедури закупівлі, що часто демонструють доволі різні економічні і цінові результати на однакову продукцію, широко представлену на ринку.

Наразі рівень децентралізації системи державних закупівель в Україні не дає змоги закуповувати в достатніх обсягах товари і послуги широкого вжитку та подібні їм, що наявні у вільному продажу на ринку (наприклад, комп’ютерне устаткування і програмне забезпечення, офісну техніку, паливо, послуги тощо) та щодо яких проводять окремі процедури закупівель й укладають окремі договори численні замовники, у т. ч. центральні і місцеві органи влади, територіальні відділення у межах однієї територіальної громади або сусідніх територіальних громад, комунальні і державні підприємства. Така система є доволі неефективною з кількох причин:

  • обмежує можливості для отримання переваг від економії за рахунок обсягів державних закупівель;
  • потребує значних часових затрат;
  • потребує залучення великої кількості працівників;
  • включає низку ризикових аспектів, які створюють підгрунтя для корупційних зловживань.

Через велику кількість тендерів ризик процедур оскарження також істотно зростає, причому із залученням багатьох працівників замовників.

Іншим проблемним аспектом можна назвати численні тендерні процедури, пов’язані із чималими зусиллями, яких мають докладати контрольні органи для перегляду таких процедур. Зауважимо, найактивніше задіяні в процесі закупівель спеціалісти і члени комітетів з конкурсних торгів висловлюють радісну готовність зменшити обсяг своєї роботи (переважно додаткової і неоплачуваної) через використання централізованих закупівель. Проте, як свідчить досвід кількох невдалих спроб запровадити таку централізацію протягом останніх 12–14 років (згадаємо хоча б міжвідомчу координацію закупівель тощо), на вищому рівні керівництва замовників така ідея чомусь не знаходила достатньої підтримки.

Водночас механізми централізованих державних закупівель в Україні можуть спорадично використовуватися лише в межах однієї юридичної особи, яка має розгалужену вертикальну ієрархічну та географічно розрізнену структуру (централізовані закупівлі Міністерством охорони здоров’я, закупівлі для структурних підрозділів Національного банку, підрозділів НАЕК «Енергоатом» тощо). Проте для централізації закупівель на горизонтальному рівні між незалежними/автономними замовниками немає належної нормативно-правової бази.

Зауважимо, Україна вже здійснила успішне запровадження рамкових угод у нормативно-правову базу, що можна розглядати і як закладення передумов для централізації закупівель. Крім цього, зростає розуміння економічних переваг для сектору державних закупівель від створення централізованої закупівельної організації для проведення визначених типів стандартних закупівельних процедур та просування у напрямку запровадження обов’язку для певних замовників, принаймні часткового, використання централізованої системи.

Водночас і досі не відбулося подальших спроб у напрямку створення централізованих закупівельних організацій, які довели свою ефективність на практиці у багатьох державах-членах ЄС.

Попри те, що План заходів згідно з проектом Стратегії реформування системи державних закупівель/дорожньої карти на період 2016–2022 років передбачає поступовий розвиток системи централізованих закупівель до 2020 року, поки що не існує жодної конкретної спеціалізованої стратегії чи плану дій щодо того, як такий розвиток відбуватиметься. Не було проведено й жодного дослідження для оцінки потенційних впливів і наслідків від централізації на різних рівнях управління.

Натомість у державах-членах ЄС інструмент централізованих закупівель використовують дедалі частіше, оскільки останніми роками, особливо після фінансової кризи, потреба в контролі публічних фінансів і витрат стала одним із основних питань, якому уряди різних країн мають приділяти значну увагу. Об’єднання однотипних закупівель та проведення закупівель централізовано може сприяти істотному скороченню витрат, пов’язаних із закупівлями.

Централізовані закупівельні організації

У ЄС різні держави-члени вирішили централізувати закупівлі до певного рівня та заснували так звані централізовані закупівельні організації (далі — ЦЗО), які керують об’єднанням попиту і здійснюють закупівлі для та від імені кількох чи багатьох замовників.

Низкою досліджень та різними політиками і практиками було однозначно підтверджено, що централізовані закупівлі можна розглядати не лише як інструмент скорочення державних витрат, а і як «потужний важіль для досягнення ширших політичних цілей»*, як-от зниження рівня корупції, запровадження інструментів електронних закупівель чи підвищення професійного рівня персоналу.

* Жан Луїджі Альбано, Марко Спарро «Гнучкі стратегії для централізованих закупівель», видання «Огляд економіки та установ», Том 1, № 2, 2010 рік, стаття 4.
** ОЕСР (2011), «Системи централізованих закупівель у Європейському Союзі», Матеріали SIGMA, № 47, Видавничий дім ОЕСР.

Тому централізована закупівельна організація є відповідним розв’язанням багатьох з означених проблемних питань, які трапляються в системі державних закупівель в Україні. Існує достатньо прикладів належної практики у Європі на підтримку подібних змін, а також чимало академічних досліджень засвідчують позитивний вплив впровадження централізації. Проте не слід применшувати важливість правильної реалізації такої системи та пошуку балансу між централізованою і децентралізованою структурою.

Розглянемо досвід ЄС щодо централізації закупівель докладніше.

Відомі моделі централізованих закупівель

Як зазначено у звіті аналітичного центру при європейській Організації економічного співробітництва та розвитку SIGMA «Дослідження систем централізованих закупівель в ЄС»**, централізовані закупівлі використовують не лише у публічному секторі. Вони поширені й у приватному секторі, в якому обсяги закупівель однотипних товарів, послуг і робіт об’єднують для скорочення витрат і підвищення економії, що в результаті сприяє досягненню економії за рахунок підвищення ефективності управління на боці постачальників.

Проте, на відміну від приватних організацій, у державному секторі закупівлі мають враховувати численні законодавчі акти, які часто можуть встановлювати на перший погляд обтяжливі вимоги, але є абсолютно необхідними для гарантування чесності і прозорості процесу закупівель, що є ціною довіри суспільства до державних закупівель.

У країнах ЄС ЦЗО може функціонувати на різних рівнях управління: на національному, регіональному чи місцевому, й держави-члени можуть створювати кілька ЦЗО для охоплення різних завдань.

Держави-члени ЄС можуть запроваджувати закупівлю товарів чи послуг, а подекуди навіть і робіт через централізовані закупівельні організації. Ані Директиви ЄС, ані національне законодавство не містять зобов’язання створювати ЦЗО. Створення такого органу розглядають як опціональний варіант, передбачений для держав-членів. Водночас держави-члени у разі прийняття рішення про створення ЦЗО можуть зобов’язати замовників проводити закупівлі через конкретний(і) ЦЗО.

Слід зауважити, що у державах-членах відсутня стандартна модель організації закупівельних органів. У рамках ЄС можливо виділити кілька видів ЦЗО, які функціонують на різних рівнях та мають різні ролі і завдання.

Форма організації таких ЦЗО здебільшого залежить від їхніх повноважень, відповідної національної правової та адміністративної структури держав-членів, у яких вони функціонують, від розміру держави-члена та від притаманної таким країнам культури і традицій державного управління.

У більшості держав-членів існує принаймні один ЦЗО, і лише в кількох державах-членах ЦЗО взагалі не створено, а саме: в Румунії, Болгарії (створення планується) та Люксембурзі.

Оскільки ЦЗО може функціонувати в межах різних повноважень та на різних рівнях, держави-члени можуть мати кілька ЦЗО, які працюють одночасно, із визначенням для кожної з них окремих функцій. Наприклад, в Австрії ЦЗО з назвою BBG здійснює закупівлі певних товарів і послуг на національному рівні управління, а інша ЦЗО — BIG уповноважена здійснювати закупівлі у сфері будівельних робіт. У Швеції SKL Kommentus функціонує на рівні місцевих та регіональних органів, а SIC здійснює закупівлі для центральних органів влади.

Спосіб організації

Спосіб організації функціонування ЦЗО визначений у законодавстві ЄС. Згідно з Директивою 2014/24/ЄС ЦЗО можуть діяти як гуртові покупці (вони можуть придбавати, зберігати і перепродавати) або як організації, які присуджують контракти, забезпечують функціонування динамічних систем закупівель (ДСЗ) або укладають рамкові угоди від імені інших замовників. Призначення ЦЗО, сферу її повноваженьформуорганізаціїмодель фінансування та правовий статус визначають на розсуд держав-членів ЄС.

Більшість ЦЗО функціонують на національному рівні управління як організації, що присуджують контракти від імені інших замовників. Дуже невелика кількість із них, як, наприклад, UGAP — ЦЗО у Франції, діють як гуртові покупці, які закуповують товари чи послуги для перепродажу звичайним замовникам.

ЦЗО, які функціонують на національному рівні, було створено законами; деякі з таких органів мають досить тривалий досвід — близько 60 років (Ісландія — 1949 р., Німеччина — 1951 р. , Франція — 1968 р.), а деякі було створено відносно недавно (6–19 років тому: Данія — 1994 р., Італія — 1998 р., Австрія — 2001 р., Фінляндія — 2003 р., Португалія — 2007 р.).

Як згадувалося раніше, вибір конкретної форми діяльності ЦЗО залишається на розсуд країн-членів ЄС. У різних державах більшість ЦЗО засновані як державні товариства з обмеженою відповідальністю, які регулює закон про господарські товариства, або ж як незалежні госпрозрахункові агентства. Проте ЦЗО можуть бути засновані і в інших організаційних формах. Деякі країни, наприклад Німеччина, Словенія чи Хорватія, створили ЦЗО як структуру у рамках міністерства (переважно фінансів або економіки), що дає змогу власнику краще контролювати та втручатися у процес ухвалення рішень.

Призначення ЦЗО

Слід зауважити, що основним призначенням ЦЗО, навіть якщо її створюють як товариство з обмеженою відповідальністю, не є отримання прибутку. ЦЗО є неприбутковими установами, які діють від імені та в інтересах конкретних державних замовників з метою досягнення економії для бюджету.

Приклад існування таких ЦЗО засвідчив, що подібна організаційна форма пропонує найвищий рівень гнучкості та незалежності, а також дає змогу сконцентрувати зусилля на головному. Вони не залежать від політичних змін, як підрозділи міністерств, та мають значно більшу гнучкість у відборі спеціального персоналу з приватного сектору і можуть пропонувати їм заробітну плату на конкурентному рівні.

ЦЗО у формі товариств з обмеженою відповідальністю зазвичай мають у складі наглядову раду, яка бере участь у процесі ухвалення рішень щодо стратегії, бізнес-плану і бюджету установи, а в деяких випадках може навіть впливати на затвердження рішень щодо інвестицій.

ЦЗО у складі міністерств ухвалюють рішення в межах затвердженої стратегії (плану) та зазвичай мають дотримуватися встановлених бюджетних обмежень, передбачених керівним органом.

Використання послуг ЦЗО та рамкових угод: обов’язково чи добровільно

Ступінь зобов’язання використовувати послуги ЦЗО у різних країнах ЄС істотно відрізняється. У деяких державах-членах обов’язок закуповувати певні товари чи послуги через ЦЗО стосується лише певних (визначених урядом чи законом) типів замовників. Наприклад, в Австрії, Іспанії та Португалії установи центрального рівня зобов’язані законом здійснювати закупівлі через ЦЗО, а для решти замовників така процедура не є обов’язковою.

У Бельгії така обов’язковість встановлена у разі перевищення певного вартісного обсягу закупівель, а в Німеччині, де ЦЗО функціонує на рівні міністерства внутрішніх справ, усі тендери для закупівель федеральних міністерств певного порогового рівня мають проводитися тільки через ЦЗО. У деяких державах-членах встановлено обов’язок за обсягом рамкових угод, а в інших такого обов’язку не передбачено.

Фінська модель зобов’язує замовників використовувати певний набір рамкових угод ЦЗО, тоді як використання інших договорів має добровільний характер.

Переваги добровільної системи

З погляду замовників, добровільна система пропонує більшу гнучкість у прийнятті рішень про використання чи невикористання рамкових угод залежно від очікуваних результатів (наприклад, заощадження, якість продукції тощо). ЦЗО, які функціонують у добровільних чи частково добровільних системах, завжди зацікавлені у підвищенні рівня своїх послуг для гарантування якомога кращих результатів для своїх клієнтів. Добровільний характер системи певною мірою стимулює конкуренцію ЦЗО.

Недоліки

З другого боку, за даними документа Європейської Комісії*** «існує небезпека того, що у конкурентно-спотворених середовищах ніхто не сприйматиме ЦЗО серйозно, допоки користування їхніми послугами не матиме обов’язкового характеру».

*** Аналітичне дослідження про можливості розвитку політики ЄС з агрегування, з акцентом на центральних закупівельних органах.

Якщо обов’язок використовувати ЦЗО не встановлено, замовники під час присудження контрактів можуть знаходити різні причини для використання власних стратегій, які не сприяють поліпшенню закупівельних умов. Необов’язкова система може призвести до сегментування попиту, отже, централізація не досягне передбачених цілей, а саме стандартизації та зниження витрат.

У системі з обов’язковим використанням замовниками послуг ЦЗО одним із найбільших недоліків може бути неврахування індивідуальних потреб ЦЗО та низький рівень ефективності ЦЗО загалом.

Кадрове забезпечення та внутрішня організація ЦЗО

Хоча ЦЗО в державах-членах ЄС мають різні розміри та сферу повноважень, їхня внутрішня форма організації дуже подібна. Вони складаються з відділів, що мають спеціальні навички і ролі. У більшості ЦЗО існують відділи закупівель та підтримки, які укомплектовані спеціалізованим персоналом.

Відділи закупівель часто-густо згруповані за категоріями предметів закупівель (інформаційні технології, транспортні засоби тощо), і в них працює персонал, який має глибокі знання у відповідній сфері.

З-поміж типових відділів підтримки можна назвати: юридичний відділ, відділ кадрового забезпечення, відділ адміністративно-фінансових питань тощо.

Слід зауважити, що у різних державах-членах ЄС співвідношення між юристами та спеціалістами із закупівель, що працюють у ЦЗО, істотно варіюється. В Австрії у BBG працює 5 юристів на 100 працівників, тоді як у іншому ЦЗО (щодо закупівлі дорожніх робіт) половина працівників є юридичними консультантами (детальніше дивТаблицю).

Чисельність персоналу у деяких ЦЗО в державах-членах ЄС
КраїнаЦЗОЧисельність персоналу, осіб
ФранціяUGAP (оптовий закупівельний посередник)1000
ПортугаліяESPAP287
НімеччинаBeschaffungsamt220
АвстріяBBG105
ДаніяSKI75
ФінляндіяHansel68

Деякі ЦЗО мають доволі великі підрозділи маркетингу та зв’язків із громадськістю. Це ЦЗО, що працюють із замовниками, для яких користування послугами ЦЗО є добровільним, та мають укладені рамкові угоди, які потребують «рекламування». Ці ЦЗО з цілком очевидних причин приділяють більше уваги маркетингу та зв’язкам з клієнтами, аніж ЦЗО, які працюють із замовниками, для яких користування послугами ЦЗО є обов’язковим.

Наприклад, UGAP у Франції має велику кількість працівників, що можна пояснити діяльністю цього ЦЗО як суб’єкта гуртового ринку, що тягне за собою досить інтенсивну діяльність у сфері маркетингу та управління контрактами, а отже, вимагає більшої чисельності персоналу.

Також можна зауважити, що ЦЗО, які використовують інструменти електронних закупівель, витрачають більше ресурсів на спеціальний персонал у сфері ІТ.

Як зазначено в дослідженні SIGMA, «закупівлі все більше стають окремою професією». Для закупівлі товарів і послуг, яких потребує державний сектор, з максимальною економією, знадобиться багато різних навичок. Наприклад, з огляду на високу складність регулювання державних закупівель, потрібні глибокі знання правових аспектів. Також треба володіти вичерпною інформацією про відповідний ринок, на якому планують здійснювати закупівлю, що потребує спеціалізованих галузевих знань на додаток до економічних та фінансових кваліфікацій. Ці навички є необхідними як для децентралізованих, так і централізованих закупівель. Хоча, якщо говорити про централізовані закупівлі, то для них потрібно навіть більше умінь і навичок. Ключові компетенції, які необхідні ЦЗО:

  • досвідчене вище керівництво, орієнтоване на бізнес-поведінку;
  • спеціалізовані навички зі знання продуктів і ринків;
  • персонал з професійним досвідом у закупівлях та укладанні контрактів;
  • кваліфікований юридичний персонал;
  • системні аналітики та фахівці у сфері IT;
  • навички у сфері маркетингу, фінансів та обліку.

Товари і послуги, які охоплюють ЦЗО

За кількома винятками ЦЗО переважно є універсальними і працюють з такими товарами та послугами:

  • продукція і послуги ІКТ;
  • телекомунікації;
  • меблі та офісне устаткування і приладдя;
  • послуги з організації подорожей;
  • мобільність;
  • охорона здоров’я;
  • паливо та енергетика;
  • харчові продукти та ваучери на харчування.

Як можна помітити, діяльність ЦЗО, які функціонують на національному рівні, охоплює товари і послуги загального інтересу, які найчастіше закуповують усі організації державного сектору. Саме у цих сферах існує великий потенціал для об’єднання потреби та стандартизації. Що стосується обсягів закупівель, то останніми роками найбільший сегмент закупівель становить продукція ІКТ.

У деяких країнах компетенцію ЦЗО, тобто сферу діяльності із закупівель від імені замовників, визначає нормативно-правовий акт.

У випадку австрійського ЦЗО BBG — перелік позицій, охоплених його діяльністю, визначений наказом міністерства фінансів. Протягом першого року після заснування BBG було дозволено здійснювати закупівлі лише у кількох галузях, кількість яких з плином років збільшувалася і на сьогодні становить 27 обов’язкових предмети закупівлі та 4 групи добровільних.

У більшості держав-членів ЄС ЦЗО на національному рівні управління працюють з різними товарами і послугами, крім товарів і послуг військового призначення чи будівельних робіт. Останні зазвичай регулюють вузькоспеціалізовані закупівельні установи, які працюють як за централізованою, так і децентралізованою моделлю.

Примітка. За зміст цієї публікації відповідають виключно Crown Agents Ltd. та партнери консорціуму, а висловлена думка у жодному випадку не може тлумачитися як офіційна позиція EUROPEAID, Європейського Союзу чи будь-якої засновницької чи суміжної організації ЄС.
logo